美国总统特朗普于北京时间2018年3月23日凌晨在白宫正式签署对华贸易备忘录，基于本轮“301调查”报告结果，宣布对中国商品征收25%惩罚性关税，涉及商品规模可达600亿美元。同时，计划限制中国企业对美投资并购。

这是现代历史上美国针对中国开出最大一笔贸易罚单。美国此次对中国商品征收关税的产品门类涉及医疗器械、高铁设备、生物医药、新材料、农机装备、工业机器人、信息技术、新能源汽车以及航空设备，基本来自《中国制造2025》规划要求实现重点突破的产业领域。

从目前局势来看，特朗普发起贸易战有着多重目的：表面上是为了缓解中美贸易不平衡，获取中国市场准入；对内希望将公众注意力从“通俄门”上转移出来，兑现大选时的承诺，也是为中期选举拉票；战略上的真正用意是以贸易逆差和知识产权问题为借口，全面打击中国高端制造领域，遏制中国在新经济领域的快速发展，阻止中国经济结构转型的顺利完成。

随着新一代信息技术获得迅速发展，信息技术与制造业融合发展成为未来新一轮技术革命的重要特征。为了把握新一轮全球经济竞争的主导权，全球各大国纷纷出台了促进信息技术与制造业融合发展的产业政策，例如中国的“中国制造2025”、德国的“工业4.0”计划、日本的“创新25战略”计划、印度的“印度制造”计划。各国希望通过在优先领域的科技部署，以重点领域的技术突破抢占新经济的制高点，促进制造业和服务业协同发展，实现新一轮产业革命重塑全球经济格局。

20世纪80年代以来，美国高端制造业虽然仍具有比较优势，但整体制造业空心化趋势越发明显，其后果就是制造业竞争力被他国追赶，制造业就业人口比例不断降低，贸易赤字不断扩大。以2017年为例，美国制造业增加值占GDP之比仅为12%，而同期德国为23%，中国为30%；美国制造业就业人口占全部就业人口之比低于8%，而同期德国为15%，中国为29%；美国贸易赤字为5660亿美元，而同期德国贸易顺差为2449亿欧元，中国贸易顺差为2.87万亿元人民币。

随着2008年金融危机的爆发，美国产业结构的失衡对经济发展和社会稳定的负面影响引起美国政府高度重视。为在全球产业竞争中继续保持技术领先、重振美国制造业并优化美国产业结构，从奥巴马政府开始，美国开始实施国家创新战略和“再工业化”战略。特朗普上任后，奉行“美国优先”发展战略，虽然废弃了奥巴马政府的多项对外和对内政策，但却保留了“再工业化”战略。为加强美国工业竞争优势、促进制造业回流，对内，特朗普政府希望通过“税改”和基建投资来带动美国制造业发展；在外贸政策方面，特朗普政府高举贸易保护主义大棒，启动针对各国的“双反”（反倾销和反补贴）调查以及“337”、“301”、“232”、“201”等单边调查，并通过征收关税保护本国相关产业。中国作为美国最大贸易逆差国和正在崛起的制造业大国，首当其冲成为美国重点打击对象。

，这引起了美国政府的关注，并有意减少了对华高科技产品的出口。20世纪90年代以来，中美之间贸易结构的互补性较强，因此，彼此间的贸易失衡所引起的贸易摩擦基本都处于可控范围，也未导致真正意义上的贸易战。但是，随着中国制造业整体实力不断提升，中国企业正从全球产业价值链的中低端向中高端迈进，中国出口产品结构不断优化。

中国对美出口结构正逐步从劳动密集型等低附加值产品向资本密集型和高科技等高附加值产品转变。中国对美出口的劳动密集型产品比重正在逐渐下降，例如，传统的劳动密集型产业，包括家具、寝具、灯具、玩具等在内的杂项制品、鞋帽类和纺织类制品的出口比重，从1995年的42%下降至2017年的25.5%，而中国对美出口的机电、音像制品及其零部件等高科技产品的比重，从1995年的22%攀升至2017年的46%。随着中国在科技含量高的产品上竞争力增强，美国2002年以来对中国出口的机电、音像设备及其零部件、附件的比重趋于下降，从最高时的41%将至22%，美国在该大类产品上对中国贸易逆差也随之不断扩大。

当然，这部分高科技产品美中之间贸易逆差不断扩大，一方面是由于中国产品的替代效应，另一方面是因为美国基于对自身知识产权的保护，限制该类高科技产品对中国出口。

同时，

。实际上，历史上的美国政府在与他国的全球经济竞争中，一直具有“忧患意识”，在不同阶段树立假想敌，在经贸方面发动贸易战，运用多维手段打击竞争对手，二战以来的日本、前苏联、德国和欧盟等国家和地区都吃过美国贸易战的苦头。虽然20世纪90年代以来，中国与美国发生过多次贸易摩擦，但这次美国发起贸易战与之前有明显不同。

今年以来，美国贸易代表办公室发布的《2017年关于中国履行WTO承诺情况的报告》和《301调查报告》都特别提到了“中国制造2025”，认为“中国不合理行为和政策导致美国的商业承压和受限”。实际上，美国政府担心，中国通过“中国制造2025”、“一带一路”等政策规划影响美国科技霸主和高端制造业领先地位。美国认为，一旦中国的高端制造业在国家政策引导和资金补贴下逐步崛起，潜在后果是拥有自主知识产权的中国商品会在本国市场对美国商品形成进口替代，同时在国际市场抢占美国知识产权持有人在全球市场的份额。这不仅威胁到美国在全球科技和高端制造领域的领导地位，也将对美国经济造成巨大冲击。

因此，特朗普针对中国高端制造业的贸易制裁并不是心血来潮，而是早有战略意图和具体预案。由此也不难理解，为何特朗普上台后，美国外国投资委员会（CFIUS）阻止了包括华为、蚂蚁金服、TCL集团、四维图新等在内的中国高科技企业对美国公司的收购。未来，虽然中美之间爆发全面贸易战可能性不大，但美国一定会通过关税、对华技术转让以及相关投资限制等多种手段，遏制中国高新技术和高端制造业发展。

20世纪70年代开始，随着日本经济崛起，美日之间贸易逆差额不断扩大，美国不断发动对日本贸易战来企图遏制日本制造业，尤其是汽车和半导体等高端制造业发展。

从实际效果来看，当年的美日贸易战短期内确实缩小了美日贸易逆差，但长期看并没有改变两国之间的贸易逆差扩大的趋势，反而倒逼日本加快本国产业结构的升级。由于日本在美日贸易冲突的阶段采取了出口限制、提高出口商品价格等措施限制本国产业出口，美日贸易逆差确实在短期内降低了，但贸易战的影响时间不超过三年。例如，集中在1976至1978的钢铁、彩电贸易谈判仅带来1979年的美日贸易逆差缩小，集中在1979至1981年的汽车贸易谈判带来1981年的美日贸易逆差缩小，1985年的“广场协议”和80年代后期的半导体贸易谈判则带来1989至1992期间美日贸易逆差缩小。

从短期实战效果看，美国通过贸易谈判强制性地限制日本对美出口贸易量，确实在短期内减少了本国的贸易赤字，但产业结构比较优势的变化才是导致两国间贸易差额变化的长期驱动因素。因此，在美日贸易战期间，虽然每一回合的贸易谈判都导致美国贸易逆差阶段性下行，但从长期看，美日之间的贸易逆差是不断上行的，从1976年的53亿美元增加到2006年的965亿美元。之后由于金融危机和中国产品的替代效应，美日逆差所有下降，但仍保持在每年700亿美元左右。

美国发动贸易战未能缩减本国贸易逆差，最根本的原因在于：面对贸易摩擦的压力，日本从60年代开始主导本国产业升级，主要出口产品经历了由纺织品、钢铁向汽车、半导体产品的转变，最终，使本国主导产业从劳动密集型的轻工业转变到资本密集型的重工业，最后逐渐转变为以技术为核心的资本密集型产业。

。（参见图1）。

同时，

。以汽车产业为例，随着20世纪70年代末80年代初日本汽车产量逐渐超过美国、日本成为世界第一大汽车生产大国，并且日本汽车业占美日贸易逆差额的一半以上，汽车产业成为两国贸易摩擦的焦点。当时的里根政府通过增加日本汽车进口关税、要求日本政府实施汽车出口数量和价格限制，以及要求日本政府放宽汽车及零部件进口管控等手段，意图扭转两国贸易逆差，并限制日本汽车业崛起。为应对美国的贸易摩擦，日本政府在80年代开始就引导日本汽车企业不断降低成本、提高产品质量，并加快在全球各地的产业布局。随着日本汽车产业在90年代末完成全球化生产布局，从2000年开始，物美价廉的日本汽车产业占据世界汽车总产量的三分之一，生产的汽车三分之二出口到世界各地，其中对美汽车出口比例一直在30%以上。因此，美国的贸易战实际上并未阻挡日本汽车产业发展趋势。

美国的贸易战虽然没有扭转美日贸易逆差趋势，也没能打击日本的制造业升级，但是

，即通过贸易威慑使日本政府方寸大乱，在国内经济调控过程中屡次出现宏观调控策略失误，进而导致资产泡沫产生和破裂，最终拖累了日本经济整体发展。这需要中国政府引以为鉴。

中国拥有最全的工业门类，经济发展具有弹性和韧性。根据德勤有限公司与美国竞争力委员会发布的《2016年全球制造业竞争力指数》报告，中国已经连续多年被评为全球制造业最有竞争力的国家。中国作为全球制造业大国，已经形成了包括供应商、服务企业、产业工人和物流服务商等在内的庞大生态系统，足以保障本国企业高效制造以及改善生产流程。中国强大的制造业生态系统让企业迅速学习掌握新工业，快速扩大生产规模。

中国具有全球最庞大的消费市场，并且市场充满活力，新产品与服务具备快速商业化的能力。庞大的消费市场使中国乃至许多行业的国内市场领导者同样也是全球市场领导者，例如华为、腾讯、阿里巴巴、百度、海尔、格力和大疆创新等高科技企业。另外，随着中国“一带一路”建设推进，沿线国家同样具备较大的工业品和消费品市场需求和增长潜力。2017年，中国与相关国家的进出口总额达到1.1万亿美元；中国对相关国家出口上升到30%左右；而中国对相关国家的累积直接投资已经超过600亿美元。“一带一路”国际市场的培育，不仅有利于人民币国际化，也为我国商品带来新市场。从结构上看，“一带一路”已成为我国抵抗美国贸易冲击的重要力量。中国内外部的庞大市场保证了中国对贸易战损失的承受能力。

。从研发投入看，中国政府和企业对科研创新的重视程度正在不断加强，2017年研发投入总量达到1.75万亿元，仅次于美国，居世界第二位；同时，研发投入占GDP比重不断增长，2017年达到2.12%。按照“十三五”规划，到2020年，研发投入占GDP比重将达到2.5%以上，达到发达国家投入水平，远超其他发展中国家并且与美国差距进一步缩小。（参见图2）

从北京、上海和深圳等科创中心城市2017年研发投入看，研发投入占当地GDP比重分别为5.96%、4.20%和3.82%，接近或超过发达国家科创中心城市水平。从科技人力资源积累看，虽然中国每10万人中科学家和工程师人数依然低于美国，但总数已超过90万人，远超美国；同时，每年大概有超过160万以上的理工科学生毕业，这为高端制造业发展打下了坚实的人才基础。

。根据WIPO（世界知识产权组织）的统计，2017年我国PCT专利申请量首次超过日本，成为PCT专利申请量全球占比第二高的国家，仅次于美国。根据WIPO预计，中国将在三年内超越美国。中国PCT专利年申请量从2000年的781件增长至2017年的48875件，18年间翻了60多倍，增长速度在排名前五的国家遥遥领先，体现了科技创新的较大潜力。随着中国经济快速转型，中国的企业不断创新，将新创意引入市场。在企业层面，华为以4024件专利申请数位居公司申请量排行榜全球第一，而中兴通讯紧随其后，以2965件专利申请数位居第二。（参见图3）

在战略层面，应坚持改革定力，冷静处理产业升级过程中存在的问题，确保高端制造业崛起。深入推进供给侧结构性改革，吸取日本过剩产能未能及时出清导致产业升级困境的教训，积极推动“僵尸企业”市场出清，减轻政府负担，为后续发展腾出资源和空间；同时，继续支持战略新兴产业发展，带动高端制造业崛起。

坚持创新驱动发展战略，以“中国制造2025”为抓手实现科技创新与产业的深度结合，为提升国家整体实力和产业竞争力提供重要支撑。稳步推进“一带一路”建设，深化与各沿线国家产业合作、投资合作，不断推动制造业企业走出去。持续推进扩大内需战略，积极转变经济增长方式，逐步摆脱对投资和外贸的依赖，特别要避免盲目扩张式财政刺激。此外，结合国情，积极稳妥推进金融市场化改革，实行稳定汇率政策，并实施稳健货币政策。

在应对美国贸易战具体策略方面，利用WTO有关规则灵活应对与美国的贸易冲突，并积极推动与其他国家或地区双边或多边经贸关系。面对中美贸易冲突可能升级态势，直面问题和冲突，提前准备好应对冲突升级到不同阶段的对美反制措施；坚持有礼、有节、有据原则，合理利用WTO国际经贸框架与美方磋商，在公平对等前提下，进一步开放部分产业市场空间并加大对美方部分商品的采购力度，为中国制造业转型升级争取必要的时间和空间。利用“一带一路”建设契机，进一步扩大国际合作市场，积极推动贸易伙伴多样化，逐渐摆脱对美国贸易的依赖。

。

首先，发挥以“中国制造2025”为抓手的国家创新驱动战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制，进一步提升政府管理效能，提升政策支持效率和效果。在中央层面，强化各部门之间政策的有效衔接和协调联动，统筹各种支持政策；同时，协调督查各地区结合当地实际情况，及时调整相关政策法规和配套措施，对重点领域、重点行业、重点企业，最大限度发挥政策支持的撬动作用，实施精准施策、精准支持，提升政策支持效率和效果。

其次，不断优化制度环境。进一步完善知识产权制度、市场竞争规则和新行业标准，并做好监督管理工作；进一步完善科技成果转化相关制度。

第三，发挥政府引导作用，围绕特定先进制造技术构建政府、大学、产业界和协会组织共同参与的创新生态系统。通过各主体之间紧密合作，达成共同利益关注和资源投入，形成从基础研究到应用研究、再到商品化和规模化生产的完整技术创新链条。

第四，加大基础研究投入，提高中国原始创新能力。继续加大公共财政对基础研究的支持，争取到2020年，基础研究投入在中央财政科技拨款中的比重达到20%以上；通过政策杠杆，引导企业、国家重点实验室等加强研发投入，并提高科研成果转化率。

第五，完善人才培养、激励和引进机制，为高端制造业发展提供人才支撑。借鉴德国职业教育和工科教育发展经验，培养优秀制造业人才；建立科研事业单位多元化人才、职称评价体系，激发体制内科研人员创造性；通过有吸引力配套措施，吸引国外顶尖人才回流。

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